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有害生物风险分析

有害生物风险分析

国家种苗网 http://lmzm.forestry.gov.cn19700101日来源:未知

有害生物风险分析(Pest Risk Analysis),简称PRA,是近年来越来越引起人们关注的热点问题之一。目前,在一些研究领域,如环境保护、生态学、生物多样性研究、生物防治、病虫害防治以及植物检疫等,大家都在谈论风险分析(Risk Analysis),有的称风险评估(Risk Assessment)。在关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)乌拉圭回合多边贸易谈判于1994年形成的《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》中,《实施动植物卫生检疫措施协议》(Sanitary and Photosanitary measuresSPS)作为货物贸易的重要组成部分首次成为国际上通行的规则,其中也涉及到了PRA和风险评估。那么,风险分析是什么?PRA的含义是什么?为什么现在PRA引起如此重视?在植物检疫领域中的PRA包括哪些内容?植物检疫PRA在世界各国的发展情况如何?有关PRA的植物检疫国际标准的制定情况如何?  

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一、有害生物风险分析的产生和发展
(一)风险与风险分析
风险分析包括危险确定(HazardIdentifcat-ion)、风险评估、风险管理(RiskManage-ment)和风险交流(RiskCommunication)几部分。

农业项目风险的种类可大致分为以下几类:

(1)自然风险。

(2)经济风险。包括市场性质风险、市场供求风险、市场开放风险、市场秩序风险和市场开放风险。

(3)政治风险。主要是由于国家的宏观经济政策或政治因素的变化可能造成潜在的项目损失的可能性,从项目建设与生产的角度看,基本上属于一种不可抗拒风险。政治风险是一种国家政府行为而无法为个人或企业行为所左右。政治风险包括的范围非常广泛,比如说由政局动荡带来的风险,体制改革带来的风险,产业政策调整带来的风险,财政货币政策的变动带来的风险以及外汇管制及税制改革带来的风险等。

(4)行为风险。由于人员的过失、疏忽、侥幸、恶意等不当行为造成的风险。

(5)技术风险。

(6)评估风险。

(7)其他风险。

(二)有害生物风险分析的产生
有害生物风险分析是在80年代末期应用到植物检疫领域里的一个新术语,但其思想却是由来已久的。从检疫产生的时候起,人们就面临着对外来的有害生物给本国或本地区造成的威胁进行评估。最初,人们注意到不同的气候和地理条件下,生物的分布和种群数量有所不同,便开始了生物适生性的研究,用来预测生物的适宜生长区(Cook,1929年)。随着有害生物适生性分析的逐步深入,人们越来越认识到仅有适生性分析还远远满足不了植物检疫决策的需要,人们又开始考虑有害生物的为害情况、受害作物的经济价值和社会价值、防治成本、根除的可能性等等。

随着科学技术的发展和学科之间的相互渗透,人们开始把工程中的风险概念引入到植物检疫中来,即将某一植物或植物产品或有害生物从一地运到另一地,就会带来一定风险、但这种风险的大小随具体情况的不同而不同,因此有必要对这种风险进行评估,以便决定采取什么样的植物检疫措施。这样就逐步形成了有害生物风险分析的概念。Kahn(1979年)用图形的方法对PRA概念进行了描述。以后Crook(1983年)、Hopper(1987年)等也陆续发表文章谈到这一概念。

可以说从植物检疫诞生的那天起,在制定植物检疫措施时,人们就一直在进行着有害生物风险分析。但是,近20多年来,由于在实际运用中存在着对PRA理解上的差异以及PRA在贸易上的重要性,人们才开始对PRA进行了明确的定义,借鉴风险分析在核工业以及环境保护领域中的应用情况,把风险的概念从相关领域真正引入到植物检疫领域。目前各国植物检疫机构普遍采用的PRA,就是按照联合国粮农组织(FoodandAgriadturalOrganization,FO)的国际标准和准则概念上的有害生物风险分析。

在中国,多年沿用下来的叫法是病虫害危险性分析,后来有人提出病虫害,似乎不能包括杂草、软体动物和脊椎动物,就改用有害生物来代替病虫害,称有害生物危险性分析。关于危险性,其英文翻译以前一直用dangerouhazard,后来国外文献开始用PRA时,为了沿用中文的习惯,仍译为有害生物危险性分析。由于国际交往的不断增加,特别是90年代以来植物检疫全面参与中国复关谈判,人们开始认识到危险性的提法不够准确,1995年在广泛征求植物检疫专家意见基础上,正式将PRA的中文译为有害生物风险分析


(三)全球形势的发展促进了PRA的发展
随着国际经济形势的发展和全球经济一体化进程的不断加快,世界贸易自由化的要求越来越迫切。同时,由于东欧巨变和前苏联解体,国际形势也相应地发生了变化。冷战时期的结束,各国特别是一些发展中国家普遍开始重视发展经济,这就势必会带动全球贸易的发展。贸易在国际关系中占有越来越重要的地位。

随着贸易的不断发展,植物检疫措施经常被认为是贸易的技术障碍,或者被一些国家利用作为贸易保护的手段,由于零风险就意味着零贸易,从而使植物检疫问题在贸易上的地位显得越来越重要,全球的植物检疫正面临着前所未有的挑战。一方面,全球从事植物检疫工作的组织或各国的植物检疫机关经常遇到来自植物检疫界之外的人员,如贸易团体的挑战,贸易人员甚至怀疑植物检疫的有效性;另一方面,各国的植物检疫机构之间也相互面临挑战,双方经常遇到有关植物检疫法规的科学依据的质疑。在国家之间的最高层接触中以及区域性组织的争论中,涉及到植物检疫的问题也屡见不鲜。90年代以来,在中国与一些国家的双边市场准入问题谈判中以及中国恢复关贸总协定地位和加入世界贸易组织(WorldTradeOrganization,WTO)的谈判中,植物检疫多次被列为主要谈判议题,其中主要内容就是采取的植物检疫措施是否经过有害生物风险分析。

中国改革开放以后,特别是实行市场经济以来,对外贸易迅速发展,与世界经济一体化的联系日益密切。近一个时期以来,中国加入世界贸易组织的进程有了突破性的进展,一旦加入世界贸易组织,必然对中国与其他国家的贸易带来变化,这其中就不可避免地会遇到植物检疫措施的问题,而能够为之提供科学依据的就是PRA。

这样,一方面是由于植物检疫的自身发展所致,另一方面也是WTO促使全球植物检疫的一致化和发展,要求各国在制定检疫决策是要有科学的评价为基础。从而促使PRA进入到一个新的时期。

植物有害生物风险分析有如下作用:

(1)PRA是检疫决策的重要支持工具之一。

(2)随着新的世界贸易体制的运作,进行PRA可保持检疫的正当技术壁垒作用,充分发挥检疫的保护功能。

(3)PRA能强化植物检疫对贸易的促进作用,增加本国农产品出口的市场准入机会。

(4)开展PRA工作是遵守SPS协议及其透明度原则的具体体现。

二、PRA的主要内容  
(一)PRA的主要内容
有害生物风险是指有害生物传入并具有潜在的经济影响的可能性。一般来说,PRA可以分成两部分:

(1)有害生物风险评估,是关于某一有害生物进入一个国家定殖并造成经济损失的可能性(概率);

(2)有害生物风险管理,是关于可以用来采取的措施,以减少这种可能性达到可接受水平。风险评估主要是传入可能性评估和经济影响评估,传入可能性又包括进入可能性和定殖可能性评估。

目前,普遍接受的进行PRA的主要内容是:明确任务,收集有关信息;提出所关系的有害生物名单并作初步评估;确定检疫性有害生物名单;针对每一有害生物进行评估;提出总体风险;提出可降低风险的植物检疫措施并进行评估。

FO于1996年正式批准了植物检疫措施国际标准第2号《有害生物风险分析准则》。1997年FO修订了《国际植物保护公约》(InternationallantProtectionConcention,IPPC),该修订文本对有关的概念和范畴重新进行了划分。将有害生物分成限制的有害生物(RegulatedPest)和非限制的有害生物Non-regulatedPest),进而又将限制的有害生物分成检疫性有害生物Quarantinepest)和限制的非检疫性有害生物(RegulatedNon-quarantinePest,RNQP)。检疫性有害生物是指对受威胁的地区具有潜在的经济重要性,在该地区尚不存在,或者存在但并非广泛分布且正在进行官方防治的有害生物。限制的非检疫性有害生物指存在与用于种植的植物上的有害生物影响这些植物的可能的用途,会带来不可接受的经济影响,需要在进口国领地内进行控制的非检疫性有害生物。有害生物风险分析指以生物学或其他的科学的或经济学证据为基础的评估过程,以便确定是否应当针对某一有害生物进行控制以及采取的植物检疫措施的强度。按照这些新的定义,FO已开始对《有害生物风险分析准则》进行修订,拟分别制定检疫性有害生物的风险分析标准和限制的非检疫性有害生物的标准。但是,目前这些标准尚在制定过程中,待最后通过还需一段时间。因此,在这里我们主要介绍《有害生物风险分析准则》的内容。该准则将有害生物风险分析分三阶段:开始进行分析风险的工作,评估有害生物风险,管理有害生物风险。

开始阶段的工作涉及到明确需要进行有害生物风险分析的有害生物或传播途径。有害生物风险评估确定每种查明的、或与某种传播途径有关的有害生物是否为检疫性有害生物,描述其进入、定殖、扩散的可能性和经济重要性方面的特点。有害生物风险管理涉及到拟定、评价、比较和选定减少这种风险的选择方案。

有害生物风险分析仅对据认为处于危险的划定的PRA地区有意义。这一地区通常是一个国家的全部或部分,或是若干国家全部或部分的地区(如一区域植物保护组织所覆盖的地区)。


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(二)第一阶段:开始进行有害生物风险分析工作
有害生物风险分析一般有两个起始点:

(1)查明可能会使检疫性有害生物传入和(或)扩散的传播途径,通常是一种进口商品。

(2)查明可能被视为检疫性有害生物的有害生物。上述两个起始点中任何一个都可能涉及已在某PRA地区存在但分布未广并正在进行官方防治的有害生物,以及在某PRA地区尚不存在的有害生物,因为两者都被包括在检疫性有害生物的定义中。

..从传播途径开始的有害生物风险分析。

因特定的传播途径所产生的新的或经修改的PRA,在下列情况下产生的:

(1)开始进行一种新商品(通常是植物或植物产品)或新产地商品的国际贸易。PRA可能应进口要求或贸易中出现交运某种货物而开始。传播途径可能涉及到一个或若干个原产地。

(2)供选种和科研目的而进口的新的植物种。

(3)查明商品进口之外的传播途径(自然扩散、邮件、垃圾、乘客行李等,或商品的包装、运输工具等)。

(4)为制定和修订关于特定商品的植物检疫条款或措施而做出政策决定。

(5)新的处理、系统或程序,或新信息对以前决定的影响。

然后列出可能通过该种传播途径(如由商品携带)的有害生物,每一种有害生物要经过有害生物风险分析过程的第二阶段。如果查明没有任何潜在的检疫性有害生物有可能通过这一传播途径,PRA到此停止。

..从有害生物开始的有害生物风险分析。

因一特定的有害生物所产生的新的或修订的PRA要求经常在下列情况下产生:

(1)在PRA地区发现新的有害生物的定殖侵染或暴发所产生的紧急情况。

(2)在一进口商品上截获到新的有害生物而产生的紧急情况。

(3)科学研究确定的新的有害生物风险。

(4)有害生物传入到PRA地区以外的新地区。

(5)据报道有害生物在PRA地区本身以外的新地区比其原发地区具有更大的破坏性。

(6)检查发现,某一有害生物不断地被截获。

(7)应进口生物者的要求,如研究人员、教育人员、生物学从业人员、商业公司(宠物商店店主)、食品业(供消费用的蜗牛)或业余爱好者(玻璃鱼缸用的水生植物)提出的要求。

(8)为制定和修订关于特定商品的植物检疫条例或要求而做出政策决定。

(9)另一个国家或国际组织(区域植物保护组织、粮农组织)提出的建议。

(10)新的处理、系统或程序,或新信息对早先决定的影响。

然后,对已确定的特定有害生物进行PRA过程的第二阶段。

..审查以前的有害生物风险分析。

在进行新的PRA之前,应当核查该传播途径或有害生物是否已经进行了国家的或国际上的PRA过程。如果已有PRA,应当核实其有效性,因为条件可能已经改变。还应调查利用类似的传播途径或有害生物的PRA来部分地或全部地代替进行本次PRA需要的可能性。

..第一阶段的结论。

在第一阶段结束时,有害生物已被确定是潜在的检疫性有害生物,并确定是否是单独的或与某一传播途径相联系的。

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(三)第二阶段:有害生物风险评估
第一阶段已经确定了应进行风险评估的某一有害生物,或有害生物的清单(在从一传播途径开始的情况下)。第二阶段将逐个考虑这些有害生物。将审查每一种有害生物是否符合检疫性有害生物的标准:对受其威胁的地区具有潜在经济重要性,且尚未在该地区存在,或虽已存在但分布不广并正在进行官方防治的有害生物。在此情况下,地区一词应理解为:官方划定的一个国家、一个国家的部分、或若干国家的全部或部分受威胁的地区一词应理解为:该地区生态因素适合一种有害生物的定殖,该有害生物在该地区的存在会造成重大的经济损失。在审查过程中,PRA考虑每一种有害生物的各个方面,特别是关于其地理分布、生物学和经济重要性的实际资料。然后利用专家评判来评估其在PRA地区的定殖、扩散和经济重要性的可能性。最后描述传入PRA地区的可能性的特点。

在确定该风险的特点时,每一种有害生物的可用资料数量均不相同,评估的复杂程度将因可利用的工具的不同而有所不同。例如,一个国家可能已经建立了详细的有害生物数据库和地理信息系统(GeographyIformationSysetm,IS),而另一个国家可能却依赖书籍、印制的土壤图和气候图。在一些情况下,实际上没有任何可利用的信息,或可能需要进行研究来获得信息。评估将受到关于某一特定有害生物的生物学可利用资料数量的限制。

..地理和管理标准。

对于每一种要进行PRA过程的有害生物,需要考虑检疫性有害生物定义中的地理的和管理的标准:

(1)如果有害生物在PRA地区存在,并已达到其生态范围的极限(即广泛分布),那么这种有害生物就不符合检疫性有害生物的定义,这种有害生物的PRA就到此为止。

(2)如果有害生物在PRA地区存在,并尚未达到其生态范围的极限(即未广泛分布),而且该种有害生物在PRA地区应进行官方防治,那么这种有害生物就符合检疫性有害生物定义的这个方面。

(3) 如果有害生物尚未广泛分布,但正在考虑今后在PRA地区对其进行官方防治,那么PRA将确定该种有害生物是否应当进行官方防治。如果得出该种有害生物应当进行官方防治的结论,那么这种有害生物就符合检疫性有害生物定义的这个方面。

(4) 如果有害生物尚未广泛分布,但没有进行官方防治也没有考虑在今后进行官方防治,那么这种有害生物就不符合检疫性有害生物的定义。

(5)如果有害生物在PRA地区不存在,那么它就符合检疫性有害生物定义的这个方面。

..经济重要性标准。

一种有害生物只有已经定殖和扩散才能表现出其经济重要性。因此必须对有害生物在PRA地区进入、定殖和扩散的风险进行描述。以下说明应考虑的因素。

(1)定殖可能性。

为了估计某种有害生物定殖的可能性,应当从已经发生该有害生物的地区获得可靠的生物学资料(生活史、寄主范围、流行病学、存活率等)。

然后可以将PRA地区的情况与已经发生该有害生物的地区的情况进行比较,并利用专家评判对定殖可能性进行评价。可以考虑有关可比较有害生物的重大历史事件,这是有益的。考虑的因素如下:

在PRA地区寄主的可得性、质量和分布。

在PRA地区的环境适生性。

有害生物的适应潜力。

有害生物的繁殖方法。

有害生物的存活方式。

如果一种有害生物在PRA地区没有定殖的可能性,那么它就不符合检疫性有害生物的定义,对该种有害生物的PRA就到此停止。

(2)定殖后扩散的可能性。

为了估计有害生物的扩散可能性,应当从已经发生该有害生物的地区获得可靠的生物学资料。

然后可以将PRA地区的情况与已经发生该有害生物的地区的情况进行比较,并利用专家评判对扩散可能性进行评估。可以考虑有关可比较的有害生物的重大历史事件,这是有益的。考虑的因素如下:

有害生物自然扩散的自然和(或)控制的环境。

随商品或运输工具运动的情况。

商品的预定用途。

在PRA地区有害生物的可能的传媒。

在PRA地区有害生物的可能的天敌。

关于扩散可能性的资料可用来估计有害生物潜在的经济重要性如何迅速地表现在PRA地区。如果这种有害生物易于进入并定殖在潜在经济重要性低的地区,然后扩散到潜在经济重要性高的地区,那么上述情况也很重要。此外当一种传入的有害生物可以较容易地被封锁或根除时,这种资料在风险管理阶段也可能很重要。

(3)潜在的经济重要性。

PRA过程的下一步是确定有害生物在PRA地区是否具有潜在的经济重要性。

为了估计有害生物的潜在经济重要性,应当从已发生该有害生物的地区获得资料。对每个这类地区都要注意有害生物是否会造成严重、轻微或无损害。注意有害生物是否经常或不经常造成损害。如有可能将此情况与生物和非生物影响,特别是气候联系起来。

然后可以把PRA地区的情况与已经发生该有害生物的地区的情况进行认真比较。可以考虑有关可比较的有害生物的重大历史事件。这将是有益的。然后利用专家评判来评估经济重要性的潜力。考虑的因素有:

损失类型。

作物损失。

出口市场的损失。

防治费用的增加。

对正在执行的有害生物综合治理计划的影响。

环境损失。

作为其他有害生物传媒的能力。

已意识到的社会代价,如失业。

如果有害生物在PRA地区没有潜在的经济重要性,那么它就不符合检疫性有害生物的定义,对该种有害生物的PRA就到此为止。

..传入可能性。

评估的最后阶段涉及传入可能性,这取决于从出口国到目的地的传播途径、与之相关的有害生物的频率和数量。应当注意有害生物进入新地区的已有记载的传播途径。如果已知的话,应当对可能尚未存在的可能传播途径进行评估。

以下是可以用来估计传入可能性的部分核查清单,分为可影响进入可能性的因素和影响定殖可能性的因素:

进入:

有害生物污染商品和运输工具的机会。

有害生物在运输的环境条件下的存活率。

在入境检查时检测到有害生物的难易程度。

有害生物通过自然方式进入PRA地区的次数和数量。

在任何特定的进境港口从另一国家进入的人员次数和数量。

定殖:

托运商品的数量和次数。

运输工具会带有某种有害生物的个数。

商品的预定用途。

在PRA地区内的目的地和运输途中寄主的可得性及其环境条件。

..第二阶段的结论。

如果有害生物符合检疫性有害生物的定义,应当利用专家评判来审查第二阶段中收集的资料,以决定有害生物是否具有足够的经济重要性和传入可能性,亦即是否具有足够的风险,来证明采取植物检疫措施是正当的。如果是,则进入第三阶段;如果不是,对该有害生物的PRA就到此为止。


(四)第三阶段:有害生物风险管理
为保护受威胁地区的有害生物风险管理,应当与有害生物风险评估中所查明的风险相适应。在多数方面可以依据在有害生物风险评估中已收集的资料。

..风险管理备选方案。

应当汇集把风险降低到可接受水平的备选方案清单。这些备选方案主要涉及到传播途径,特别是允许商品进入的条件。考虑的备选方案有:

列入禁止的有害生物清单。

出口前的植物检疫检查和证书。

规定出口前必需达到的要求(如,处理来自无有害生物区、生长季节检查、证书体系)。

进境时检查。

在进境口岸、检疫站或适当时在目的地进行处理。

入境后检疫扣留。

入境后的措施(限制商品的使用,防治措施)。

禁止特定产地的特定商品进境。

然后,这些备选方案也可能涉及减少损失风险的方法,如引进生物防治作用物,或易于根除或遏制。

..备选方案的效率和影响。

应当据以下因素评价各种备选方案使风险降低到可接受水平的效率和影响。

生物学有效性。

实施的成本/效益比。

对现存法规的影响。

商业影响。

社会影响。

植物检疫政策考虑。

实施新法规的时间。

备选方案对其它检疫性有害生物的效率。

环境影响。

应当具体说明各种备选方案的积极方面和消极方面。应当特别注意最小影响原则:植物检疫措施应当与所涉及的有害生物风险相适应,并应是对人员、商品和运输工具的国际移动造成最少妨碍的现有的最低限度的限制措施。《国际植物保护公约》第.2(f)条有类似的但内容稍欠完整的规定。所建议的植物检疫措施应当依据上述的所有因素。

为了确定哪些备选方案适合,宜与PRA地区内外的有关和受影响的团体进行联络。

..第三阶段的结论。

在第三阶段结束时,已经决定了有关有害生物或传播途径的适当的植物检疫措施。第三阶段的完成是必不可少的;特别是仅完成第一、二阶段,然后没有对风险管理备选方案进行适当评估就采取植物检疫措施是不正当的。在实施植物检疫措施之后,应当监督其有效性,如有必要应当对风险管理备选方案进行审查。

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(伍)记录有害生物风险分析的工作
对PRA应当有足够的记录,以便在进行审查或产生争议时,PRA可明确说明其资料来源,以及做出有关采取的或将要采取的植物检疫措施的管理,决定所利用的基本原理。

三、PRA与SPS
(一)PRA与SPS
关贸总协定(GATT)乌拉圭回合多边贸易谈判的最后结果,决定成立全球性的世界贸易组织(WTO)。关税及贸易总协定于1994年形成的《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》中,《实施动植物卫生检疫措施协议》(SPS)作为货物贸易的重要组成部分首次成为国际上通行的规则,它与《技术性贸易壁垒协议》(TechniquBarrierstoTrade,BT)和《农产品协议》成为规范世界农产品进出口贸易的重要规则。

SPS协议重申不应妨碍各成员为了保护动植物的生命或健康采取或实施所必需的措施,来共同改善所有成员的动植物的卫生状况。协议中重要的一项内容就是有害生物风险分析(PRA),强调检疫的保护水平应是恰当的,并通过风险评估来确定。要求各缔约方所采取的检疫措施应建立在风险评估基础上,应考虑到对动植物生命或健康的危险性,对环境的针对性,并以由相应的国际组织制定的风险评估技术为基础。

1995年1月1日生效的SPS协议中第5条为风险评估以及适当的动植物卫生检疫保护水平的确定。其中关于植物检疫的内容主要有:

(1)各成员应确保其植物检疫措施是依据对于植物健康的风险评估,并考虑到由《国际植物保护公约》制定的风险评估技术。

(2)在进行风险评估时,各成员应考虑:现有的科学依据;有关的工序和生产方法;有关的检验、抽样和测试方法;某些有害生物的发生情况;有害生物非疫区的存在;有关的生态和环境条件;以及检疫或其他处理方法。

(3)在评估对植物健康构成的风险并决定采取措施达到适当的植物检疫保护水平以防止这种风险时,应考虑的经济因素是:由于有害生物的进入、定殖或扩散对生产或销售造成损失的潜在危害;在进口国进行防治或根除的费用;采用其他方法控制风险的相对成本和效益。

(4)在决定适当的植物卫生保护水平时,应考虑对贸易的不利影响减少到最低程度。

(5)关于适当的保护水平,要求各成员应避免在不同的情况下任意或不合理地实施它所认为适当的不同的保护水平,如果这种差异在国际贸易中产生歧视或变相限制。

在植物和植物产品的贸易中针对检疫性有害生物采用最大可允许流行度(MximumAllwblePlvlenc,MAP)的概念首先在IPPC的植物检疫措施国际标准检验方法的草案中提出。这个概念是基于以下假设,即有害生物在货物中低于某一感染水平不会导致定殖的发生。在某些情况下(目前还很少)这一水平可以通过科学方法确定,这一概念就要求针对发现感染某一检疫性有害生物的货物不采取任何措施,只要能够表明感染水平低于可发生定殖的水平。因此提出这一感染水平,或者采用略低于这一水平的一个安全水平,可以认为是某一检疫性有害生物的最大可允许流行度。实际上,这一概念已经在许多法规中应用。有大量的法规出证体系允许一些有害生物(通常是病毒)在产品中的出现率低于所要求的百分比,并附上一证书进行说明。这种百分比(MAPs)的依据是:

该有害生物通过允许这样的材料进入到无有害生物区不可能成为定殖;

经过出证的产品中允许的有害生物的数量不会导致可计算出质量或数量的产量损失。

在GATT乌拉圭回合多边贸易谈判期间,由于澳大利亚、美国、加拿大、新西兰等发达国家的极力建议,将可接受的风险水平或称为适当的保护水平(AppropriateLvlfProtection,ALP)写入了SPS协议的正式文本,成为各国检疫部门共同遵循的重要定义和原则。确定一个国家的适当的保护水平是一个与社会有关的价值判断。SPS并没有要求确定时要有科学基础,也没有要求一定以定量方式表达。分析的结果可以用高、中、低的方式表达,而不是用定量的概率方式表达。一些区域性植物保护组织如欧洲地中海植物保护组织(EupeanandMediterraneanPlantProtectionOrganization,EPP)和北美植物保护组织(North-AmericanPlantProtectionOrganization,NAPPO),以及FO的区域性植物保护组织技术磋商会的文件中都使用了此概念。目前正在试图就这一概念的含义形成一致的解释,并以一致的方式来应用。

将ALP和MAP两个概念联系起来考虑也许会更易理解。可以认为ALP是MAP的一个函数,也就是说,假设能够确定某一商品在一定的检疫性有害生物感染水平上不会在受威胁地区造成有害生物的定殖,那么就可以提出进口国确定的针对某一有害生物,与其MAP一致的ALP是有科学依据的。简单说来,当这些条件都满足时,可以认为进口国采取的防止检疫性有害生物在其受威胁的地区定殖的措施是有科学依据的。使用MAP作为ALP的基础可能在实践中更具指导意义。

每个FO成员国都应当确定适当保护水平。虽然FO成员国若由一PRA提供科学证据时可以采取一较高的植物检疫保护水平,确定什么是适当的应尽可能以国际标准为基础。适当保护水平应对所有检疫性有害生物和所有传播途径都一致。

适当保护水平可用几种方式表达,如:

参照现行检疫政策。

可能经济损失。

风险值的数值表达。

与其他成员国的ALP进行比较。

从目前的认识水平和发展水平来看,不可能有一个具体的指标。一是不同的有害生物、不同的传播途径所产生的风险各不相同;二是贸易双方控制有害生物措施水平亦有很大差异。因此,目前可行的做法是通过双边贸易谈判达成一个双方都能接受的水平。

四、世界上的发展情况
(一)美国
美国在70年代就建立了一个对尚未在加州定殖的有害生物进行打分的模型,每种有害生物依据一些指标打分,得分越高,该有害生物就越危险。经济影响(包括损失和额外费用)主要分为:没影响(小于10万美元)、影响较小(在10100万美元之间)、影响较大(大于100万美元);社会影响:最多影响到100万人、影响100500万人(占加州人口的25%)、影响500万人以上;此外还考虑环境影响。该模型考虑了社会及环境影响的重要性,而不是仅局限于考虑市场的影响。据此分析的结果,两种行道树病害(荷兰榆树病和栎枯萎病)的影响最大,而许多传统的农业威胁由于其影响仅限于经济方面,而打分较低。

几百年来不断地有新的生物体被从海外带进美国并且在美国定殖。在70年代以前的480年的时间里,有1115种新的昆虫已在美国定殖,增加了美国昆虫总量的1%。自1920年以来,新昆虫种定殖的速度相对稳定,大约每年9种,其中,农业害虫5种、益虫2种及2种不重要的昆虫。大量的生物体可以通过运输方式传播,包括到达后会成为害虫的种类。有1333种对美国构成威胁,其中22种动物病害、551种植物病害和760种昆虫。大约有29种会对美国大豆构成威胁,其中7种可分别造成10%或更高的产量损失。在1333种生物体中,有2%(25种)会带来4亿美元以上的损失,75%(1001种)会带来小于100万美元的损失。这一分析利用计算机辅助进行。

针对每种有害生物进行风险评估时应收集下列信息:

(1)世界上现在分布的国家和地区。

(2)最重要的寄主植物材料。

(3)有害生物在美国的生态学范围占寄主作物范围的百分比。

(4)在无检疫程序时随传播途径传播的可能性。

(5)有害生物一旦进入后定殖的难易。

(6)对受影响的作物采用预期的防治方法在美国的田间损失百分比。

(7)在美国针对受该有害生物侵染的作物进行一项正常的有害生物防治项目每季节每公倾的花费,包括材料和实施费用。

(8)有害生物在美国成为定殖的概率。

(9)寄主植物材料从有害生物存在的地区到美国该有害生物适于定殖的地区的等级。

(10)受感染作物的总面积。

(11)对受感染作物每公顷的可变费用。

(12)受侵染作物的平均产量。

上述评估信息研究的工作在美国乃至世界植物检疫的历史上都是很重要的,也经常被后来的文献引用,该项研究提出的模型具有一定的代表性。

1993年11月,美国完成的通用的非土生有害生物风险评估步骤(用于估计与非土生有害生物传入相关的有害生物风险)。该文将PRA划分的三阶段也基本与FO准则一致。其特点是所建立的风险评估模型采用高、中、低打分的方法。

风险=[传入概率][传入后果]

传入概率=寄主×进入可能性×定殖可能性×扩散可能性

传入后果=经济的+环境的+可察觉的(社会、政治等)

目前,在互联网上可以看到美国动植物检疫局关于PRA的内容,包括已经完成的、正在进行的和将要进行的PRA,共约200多项。该网页的更新也比较及时。



(二)澳大利亚
澳大利亚“Lindsay委员会于1988年5月公布了一份题为澳大利亚检疫工作的未来的报告,明确提出:无风险或称零风险的检疫政策是站不住脚的,也是不可取的。相反,可接受的风险或称为最小风险”“可忽略的风险最小的风险水平的概念则是现实的。同时,该报告还特别强调了风险管理在检疫决策中的重要性。澳大利亚检验检疫局(AustraliaQuarantineandInspctionServc,QIS)于1991年制定了进境检疫PRA程序,使可接受的风险水平成为澳大利亚检疫决策的重要参照标准之一。澳大利亚认为有害生物风险分析是制定检疫政策的基础,也是履行有关国际协议的重要手段。

QIS植物检疫政策部门负责进行针对进口到澳大利亚的植物和植物产品的风险分析。这些植物和植物产品包括新鲜水果和蔬菜、谷物和一些种子和苗木。澳大利亚农业和资源经济局(AustraliaBureaufAgriculureandResouceofEconomic,BARE)和澳大利亚农村科学局(Bureaufuralcienc,BRS)协助AQIS完成PRA研究工作。AQIS还可指定澳大利亚联邦科学与工业研究组织(TheAustraliaCommonweathScientifcandIndustrialResearcOrganization,CIO)和各州政府实验室的有关专家协助其完成PRA。AQIS负责协调与各部门之间的关系并负责PRA报告的最后结果。

进口风险分析(IportRiskAnalysis)针对潜在的检疫风险进行确认和分类并制定解决这些风险的风险管理程序。从1997年起AQIS开始采用新的进口风险分析咨询程序。新的程序最低要求包括公布进口风险分析的报告草案和最后确定稿。进行进口风险分析时又分两种情况:相对简单的进口申请进行常规的风险分析步骤。较复杂的进行非常规的步骤。AQIS于1998年出版的《AQIS进口风险分析步骤手册》一书中对两种步骤都有详细描述。

澳大利亚参考FO的《有害生物风险分析准则》制定了有害生物风险分析的总要求,还制定了制定植物和植物产品进入澳大利亚的检疫条件的程序。澳大利亚确定的PRA步骤为:

(1)接受申请、登记建档并确定PRA工作进度;

(2)确定检疫性有害生物名单。

(3)进行有害生物风险评估。

(4)确定合适的检疫管理措施。

(5)准备PRA报告初稿。

(6)召集PRA工作组讨论通过PRA报告。

(7)征求意见后形成正式的PRA报告。

(8)送交主管领导供检疫决策参考。

澳大利亚在进行生物风险评估时规定了几个主要评估指标:

(1)有害生物的进境模式。

(2)原产地有害生物的状况。

(3)有害生物的传播潜能及其在澳大利亚的定殖潜能。

(4)其他国家类似的植物检疫政策。

(5)供选择的植物检疫方法和策略。

(6)有害生物定殖对澳大利亚产品的影响。

(7)分析中存在的问题。

由于澳大利亚农业管理体制的特殊性,AQIS在进行植物检疫决策时一般仅从检疫角度考虑生物学安全性的问题,即仅考虑生物学的风险评估结果,不考虑经济学影响或仅对有害生物的经济学进行一般性评估。在PRA过程中所涉及的经济的、社会的、政治的评估则由联邦政府指定的部门进行。

澳大利亚植物PRA的报告格式共6部分,前言、分析过程中的咨询单位、检疫性有害生物名单、各检疫性有害生物的生物学特性概述、风险管理要求概要、附录。

澳大利亚开展PRA工作已有多年,早期的PRA工作主要有稻米的PRA、进口新西兰苹果梨火疫病的PRA、实蝇对澳大利亚园艺工业的影响分析、种传豆类检疫病害的评价。目前(1999年4月),澳大利亚按照新的咨询程序正在进行常规的风险分析的项目有:美国佛罗里达州的柑桔、南非的柑桔、泰国的榴莲、菲律宾的芒果、非洲的雪豌豆、美国的甜玉米种子、美国的食用葡萄和荷兰的番茄。正在进行非常规风险分析的项目有:荷兰、英国、新西兰和以色列的球茎,美国的玉米,法国、英国、西班牙、墨西哥、保加利亚和北美洲的栽培和野生的蘑菇。此外,还将对全世界的青葱属植物、意大利的柑桔、斐济的木瓜、智利的食用葡萄、新卡里多尼亚的塔希提芸香、萨摩亚的一种豆进行风险分析。近期完成的风险分析报告包括新西兰的苹果、日本的富士苹果、韩国的鸭梨、中国的鸭梨。

澳大利亚还向一些国家提出了市场准入的请求,包括:向韩国出口柑桔、向日本出口芒果的新品种、稻草和番茄、向美国出口番茄、切花和草种、向新西兰出口切花和各种实蝇寄主商品、向墨西哥出口大麦、向毛里求斯出口小麦、向秘鲁出口大米等。


(三)加拿大
加拿大的植物有害生物风险分析有专门的机构负责管理,并且由专门的机构负责进行风险评估。评估部门对有害生物的风险进行评价,并提出可降低风险的植物检疫措施备选方案,最后由管理部门进行决策。1995年按照FO的准则,加拿大农部制定了其本国的PRA工作程序。加拿大将PRA分成3部分:有害生物风险评估、有害生物风险管理、有害生物风险交流。将风险交流作为PRA的独立部分是加拿大的特色,其风险交流,主要指与有关贸易部门的交流。在进行风险评估中,考虑有害生物传入会造成的后果时,考虑对寄主、经济和环境的影响。风险评估的结果确定总体风险,划分为4个等级,即极低、低、中、高,并考虑不确定因素,陈述所利用的信息的可靠性。


(四)新西兰
新西兰于1993年12月将植物有害生物风险分析程序列为农渔部国家农业安全局的国家标准NASS155.01.02。它基本上可以说是FO准则的具体化。其特点体现在风险评估的定量化上。新西兰开展PRA工作较早,且已形成了从科研人员到管理决策层的基本体系,并将PRA很好地与检疫决策结合起来,是世界上PRA工作领先的国家之一。




(五)区域性植物保护组织
一些区域性植物保护组织,如北美植物保护组织(NAPPO)、欧洲和地中海植物保护组织(EPPO)也在PRA方面做了大量工作。NAPPO按照FO的PRA准则制定了NAPPO的PRA标准,NAPPO内的PRA工作组也定期举行会议。EPPO在PRA方面制定了一系列的标准,包括进行有害生物风险分析所需信息清单,有害生物风险评价实施方案等。

亚洲及太平洋地区植物保护公约组织(AsiaPacfclantProtectionCommitee,APPPC),从80年代就一直比较重视PRA的工作,在每两年一届的大会上也都有专门的议题讨论PRA的协调工作。APPPC在第16届大会后(1989年)成立了有害生物风险分析工作组。在1993年召开的第18届大会前,APPPC将澳大利亚作的进口稻米中夹杂的稻谷作为污染物的潜在病害风险评价报告向各成员国散发,一方面是提供一个范例,另一方面也要求各成员国对此作出评述。一些国家对此作出了反映,如中国、斐济、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦等。各国对有害生物风险分析的认识有不同的水平,中国、印度尼西亚、新西兰、泰国、马来西亚等国开展了一些工作。但是,APPPC没有制定具体的国际标准,而是要求成员国参照FO的有关标准。由于APPPC的成员国发达情况不齐,且成员国数量也多,不易象NAPPO那样仅有3个国家,或象EPPO那样发达国家成员较多,易于开展工作。APPPC分别于1990年和1995年召开了PRA专家磋商会,并于1996年在印度举行了一次培训班,邀请加拿大等国的专家讲学。



五、有害生物风险分析在中国的发展历史

(一)中国的PRA发展三个时期
1991年成立PRA课题组可以看作是中国正式开展PRA工作的开始,但是中国的PRA工作并非仅从1991年才开始。以前在制定检疫对象,对危险性病、虫、杂草的检疫重要性评价和适生性分析所开展的工作都为PRA打下了基础。1995年5月中国植物PRA工作组的成立是有害生物风险分析在中国发展的新的里程碑。追溯中国植物检疫的历史,可以将PRA在中国的发展大致分成三个时期。

(一)中国的PRA发展三个时期

第一时期:危险性病虫草害检疫重要性评价和适生性分析。

1981年原农业部植物检疫实验所的研究人员,开展了危险性病虫杂草的检疫重要性评价研究。他们对引进植物及植物产品可能传带的昆虫、真菌、细菌、线虫、病毒、杂草6类有害生物进行检疫重要性程度的评价研究,根据不同类群的有害生物特点,按照为害程度,受害作物的经济重要性,中国有无分布,传播和扩散的可能性和防治难易程度进行综合评估。研究制定了评价指标和分级办法,以分值大小排列出各类有害生物在检疫中的重要性程度和位次,提出检疫对策。分析工作由定性逐步走向定性和定量相结合。在此项研究的基础上,建立了有害生物疫情数据库各国病虫草害名录数据库。为1986年制定和修改进境植物危险性有害生物名单及有关检疫措施提供了科学依据。

与此同时,还开展了以实验研究和信息分析为主的适生性分析研究工作,如1981年对甜菜锈病  (Uromycesbetae),1988年对谷斑皮蠹(Trogodermagranariu),1990年对小麦矮腥黑穗病(Tilletiacontroversa)的适生性研究,对适生性分析的研讨也促使了一些分析工作的开展。

第二时期:PRA与检疫实际结合和计算机辅助评价。

1990年国际上召开了亚太地区植物保护组织(APPPC)专家磋商会,中国开始接触到有害生物风险分析(PRA)这一新名词。之后,对北美植物保护组织起草的生物体的引入和/或扩散对植物和植物产品形成的危险性的分析步骤进行了学习研究。中国也积极开展有害生物风险分析的研讨,并积极与有关国际组织联系,了解关于PRA的新进展。

1992年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的实施,使中国动植物检疫进入了新的发展历程。随着FO和区域植物保护组织对有害生物风险分析工作的重视以及第18届亚太地区植物保护组织(APPPC)会议在北京的召开,农业部动植物检疫局高度重视有害生物风险分析工作在中国的发展,专门成立了中国的有害生物风险分析课题工作组,广泛收集国外疫情数据,学习其他国家的有害生物风险分析方法,研究探讨中国的有害生物风险分析工作程序。有害生物风险分析在中国进入了一个发展时期。

(1)1991年,由原农业部植物检疫实验所主持,原国家动植物检疫局和原上海动植物检疫局的专家和检疫官员参加的农业部八五重点课题检疫性病虫害的危险性评估(PRA)研究,该项研究主要取得了以下几项成果:探讨建立了检疫性有害生物风险分析程序,分以输入某类(种)植物及其产品风险为起点和以有害生物为起点的分析程序。有害生物风险分析评价指标体系的建立和量化方法的研究,提出了具中国特色的、有建设性的量化方法。对马铃薯甲虫、地中海实蝇、假高粱和梨火疫病等国家公布禁止进境的危险性病虫杂草在我国的适生潜能进行分析,为检疫的宏观预测提供了科学依据。对输入小麦、棉花的有害生物风险初评估,收集、整理了国内尚未分布或分布未广的小麦、棉花有害生物名录,并就PRA有关的有害生物的名单建立与重要性排序的思路提出意见。对引进小麦的检疫对策提出了意见。

(2)1984年建立